“외국인보호소 장기구금자의 인권을 외면한 헌법재판소의 출입국관리법 제63조 제1항의 합헌결정 선고…”

“외국인보호소 장기구금자의 인권을 외면한 헌법재판소의 출입국관리법 제63조 제1항의 합헌결정 선고…”

2018년 2월22일 오늘 오후 2시 헌법재판소 심판정에서는 ‘출입국관리법 제63조 1항’의 ‘강제퇴거명령을 받은 사람을 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 보호시설에 보호할 수 있도록 규정’한 조항에 대하여 헌법에 위반되지 않는 다는 결정을 선고하였다.

이 사건은 중국인 김모씨의 서울행정법원에 낸 강제퇴거명령 및 보호명령의 취소를 구하는 소의 제기 과정에서 1심에서 청구가 기각된 사건이, 항소심 법원인 고등법원에서 심리 중 직권으로 위헌 여부의 심판을 제청한 것에서 비롯되었다.

문제의 조항인 출입국관리법 제63조의 1항은 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 외국인들을 보호시설에 제한 없는 장기구금을 하게 됨으로써 신체의 자유를 침해함으로 외국인의 인권을 무시하는 행정집행이라는 지적이 많은 조항이었다.

그러나 이러한 문제에 대한 헌법재판소는 김창종, 안창호, 서기석, 조용호 재판관들 총 4명의 합헌의견으로 인해 이진성, 김이수, 강일원, 이선애, 유남석 재판관들 총 5명의 위헌의견으로 위헌의견이 더 많았음에도 재판관 6인의 찬성에서 1명이 모자라서 합헌으로 선고되었다.

이날 어필의 김종철 변호사와 공감의 박영아 변호사, 아시아의 친구들의 김대권 활동가 외 여러 이주관련 시민사회단체 활동가들의 방청이 있었다, 이러한 선고 후 모인 자리에서 아쉬움을 나타냈다.

합헌을 내린 재판관들의 의견을 요약 인용하자면 ‘보호의 특수성 고려, 스스로 출국가능, 규범적으로 국내체류 불가, 주권행사, 상한이 없는 것은 입법목적 달성을 위해 불가피, 보호해제를 위해 다양한 제도가 마련되어 있고, 동일한 행정기관에 의해 하도록 하는 것은 입법정책의 문제고, 자신의 의견을 진술할 수 있어서 적법절차 원칙에 위반된다고 볼 수 없다’는 것이다. 지극히 행정 편의주의적으로 집행되고 있는 외국인보호소의 장기구금의 심각성과 상황을 전혀 고려하지 않은 것으로 보인다. 아쉽게도 1표의 의견차이로 위헌 결정을 내리지는 못한 위헌 의견의 내용을 볼 때 더욱 그렇게 보인다.

위헌 의견을 요약하여 인용하면 “출입국관리법상의 외국인 보호는 외국인의 신체의 자유를 박탈하므로, 객관적·중립적 지위에 있는 자가 인신구속의 타당성을 심사할 수 있어야 한다. 행정의 편의성과 획일성을 위해 신체 자유에 대한 과도한 제한, 사후적 구제수단은 실효성이 없고, 공정하고 중립적인 기관에 의한 절차적 통제가 어렵고, 유리한 진술이나 의견제출 기회가 전혀 없다”라고 보고 있기 때문이다.

따라서 오늘의 헌법재판소의 합헌 결정은 외국인이라는 이유로 보호소에 감금되어 기약 없는 수감으로 감옥과 다름없는 곳에서 신체의 자유를 박탈당한 채 1년이든 5년이든 지내야 하는 강제 속에 방치하는 외국인보호소의 문제가 그대로 유지된다는 점에서 안타까운 결정이라 할 수 있다.

 

글 | 정혜실 (mwtv@hanmail.net)

 


출입국관리법 제63조 제1항 위헌제청 선고요지 전문

 

헌법재판소는 2018년 2월 22일 재판관 4(합헌) : 5(위헌)의 의견으로 강제퇴거명령을 받은 사람을 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 보호시설에 보호할 수 있도록 규정한 출입국관리법(2014. 3. 18. 법률 제12421호로 개정된 것) 제63조 제1항이 헌법에 위반되지 않는다는 결정을 선고하였다. [합헌]

이에 대하여 위 조항이 과잉금지원칙과 적법절차원칙에 위배되어 신체의 자유를 침해한다는 재판관 이진성, 재판관 김이수, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석의 위헌의견이 있다.

 

□ 사건개요

○ 당해사건의 원고 김○선은 중국 국적의 외국인으로서 대한민국에 체류 중이다. 김○선은 외국환거래법위반죄로 기소되어 징역 1년에 집행유예 2년 및 벌금 700만 원을 선고받아 그 판결이 확정되었다.

○ 서울출입국관리사무소장은 김○선에 대하여 강제퇴거명령 및 보호명령을 하였다. 김○선은 서울행정법원에 위 강제퇴거명령 및 보호명령의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 청구가 기각되었다. 김○선은 이에 항소하였고, 항소심 법원은 그 심리 중 직권으로 출입국관리법 제63조 제1항에 대하여 위헌 여부의 심판을 제청하였다.

 

□ 심판대상

○ 이 사건 심판대상은 출입국관리법(2014. 3. 18. 법률 제12421호로 개정된 것, 이하 ‘법’) 제63조 제1항(이하 ‘심판대상조항’)이 헌법에 위반되는지 여부이다.

[심판대상조항]

출입국관리법(2014. 3. 18. 법률 제12421호로 개정된 것)

제63조(강제퇴거명령을 받은 사람의 보호 및 보호해제) ① 지방출입국·외국인관서의 장은 강제퇴거명령을 받은 사람을 여권 미소지 또는 교통편 미확보 등의 사유로 즉시 대한민국 밖으로 송환할 수 없으면 송환할 수 있을 때까지 그를 보호시설에 보호할 수 있다.

 

□ 결정주문

출입국관리법(2014. 3. 18. 법률 제12421호로 개정된 것) 제63조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다.

 

□ 재판관 김창종, 재판관 안창호, 재판관 서기석, 재판관 조용호의 합헌의견

과잉금지원칙 위배 여부

○ 강제퇴거명령을 받은 사람(이하 ‘강제퇴거대상자’)은 자진출국함으로써 언제든지 보호상태를 벗어날 수 있다. 강제퇴거대상자는 체류조건을 위반하거나 범죄를 저질러 형을 선고받는 등으로 강제퇴거명령을 받아 대한민국에 머무를 수 없는 사람들이다. 출입국관리법상 보호는 국가행정인 출입국관리행정의 일환이며, 주권국가로서의 기능을 수행하는 데 필요한 것이므로 일정부분 입법정책적으로 결정될 수 있다.

○ 심판대상조항은 외국인의 출입국과 체류를 적절하게 통제하고 조정하여 국가의 안전보장·질서유지 및 공공복리를 도모하기 위한 것으로 입법목적이 정당하다. 강제퇴거대상자를 출국 요건이 구비될 때까지 보호시설에 보호하는 것은 강제퇴거명령의 신속하고 효율적인 집행과 외국인의 출입국·체류관리를 위한 효과적인 방법이므로 수단의 적정성도 인정된다.

○ 강제퇴거대상자의 송환이 언제 가능해질 것인지 미리 알 수가 없으므로, 심판대상조항이 보호기간의 상한을 두지 않고 ‘송환할 수 있을 때까지’ 보호할 수 있도록 한 것은 입법목적 달성을 위해 불가피한 측면이 있다.

○ 보호기간의 상한이 규정될 경우, 그 상한을 초과하면 보호는 해제되어야 한다. 그런데 강제퇴거대상자들은 대부분 국내에 안정된 거주기반이나 직업이 존재하지 않으므로, 그들이 보호해제 된 후 잠적할 경우 강제퇴거명령의 집행이 현저히 어려워질 수 있고, 그들이 범죄에 연루되거나 범죄의 대상이 될 수도 있다.

○ 강제퇴거대상자는 강제퇴거명령을 집행할 수 있을 때까지 일시적·잠정적으로 신체의 자유를 제한받는다. 또한 보호의 일시해제, 이의신청, 행정소송 및 집행정지 등 강제퇴거대상자가 보호에서 해제될 수 있는 다양한 제도가 마련되어 있다. 따라서 심판대상조항은 침해의 최소성 및 법익 균형성 요건도 충족한다.

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 신체의 자유를 침해하지 아니한다.

적법절차원칙 위반 여부

○ 강제퇴거명령 및 보호에 관한 단속, 조사, 심사, 집행 업무를 동일한 행정기관에서 하게 할 것인지, 또는 서로 다른 행정기관에서 하게 하거나 사법기관을 개입시킬 것인지는 입법정책의 문제이므로, 보호의 개시나 연장 단계에서 사법부의 판단을 받도록 하는 절차가 규정되어 있지 않다고 하여 곧바로 적법절차원칙에 위반된다고 볼 수는 없다.

○ 강제퇴거대상자는 행정소송 등을 통해 사법부로부터 보호의 적법 여부를 판단받을 수 있으므로, 객관적·중립적 기관에 의한 통제절차가 없다고 볼 수 없다.

○ 강제퇴거대상자는 강제퇴거 심사 전 조사, 이의신청이나 행정소송 과정에서 자신의 의견을 진술하거나 자료를 제출할 수 있다.

○ 따라서 심판대상조항은 헌법상 적법절차원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

 

소결론

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙이나 적법절차원칙을 위반하여 강제퇴거대상자의 신체의 자유를 침해한다고 할 수 없다. 다만 강제퇴거 대상에 해당한다고 의심할 만한 사유가 있는 사람에 대한 보호 개시 및 강제퇴거대상자에 대한 보호 및 연장에 대한 판단을 사법부 등 제3의 기관이 결정하도록 하는 입법적 방안을 검토할 필요성은 있다. 또한 우리나라의 실정에 맞는 합리적인 보호기간의 상한을 설정할 수 있는지를 신중하게 검토할 수 있으며, 출입국 관련 절차가 신속하고 효율적으로 진행될 수 있도록 제도를 정비할 필요성이 있다.

 

□ 재판관 이진성, 재판관 김이수, 재판관 강일원, 재판관 이선애, 재판관 유남석의 위헌의견

과잉금지원칙 위배 여부

○ 기간의 상한이 정해져 있지 않은 보호는 피보호자로 하여금 자신이 언제 풀려날지 전혀 예측할 수 없게 하여 심각한 정신적 압박감을 가져온다. 단지 강제퇴거명령의 집행을 용이하게 하기 위하여 기간의 제한 없는 보호를 가능하게 하는 것은 행정의 편의성과 획일성만을 강조한 것으로 그 자체로 피보호자의 신체의 자유에 대한 과도한 제한이다.

○ 보호기간의 상한을 초과하여 석방된 강제퇴거대상자들이 잠적하거나 범죄를 저지르는 것은 아직 현실화되지 않은 잠재적인 가능성에 불과하고, 이를 뒷받침할만한 실증적 근거도 충분하다고 볼 수 없다.

○ 보호기간의 상한을 초과하여 보호를 해제하더라도, 출국 요건이 구비될 때까지 이들의 주거지를 제한하는 방법, 신원보증인을 지정하거나 보증금을 내도록 하는 방법 등을 통하여 도주나 추가적인 범법행위를 상당 부분 방지할 수 있다.

○ 보호일시해제제도는 장기 구금의 문제를 보완할 수 있는 장치로서 기능한다고 보기 어렵고, 이의신청 등 사후적 구제수단 역시 실효성이 있다고 볼 수 없다.

○ 심판대상조항이 달성하고자 하는 공익의 중대성을 감안하더라도, 기간의 상한 없는 보호로 인하여 피호보자의 신체의 자유가 제한되는 정도가 지나치게 크므로, 심판대상조항은 침해의 최소성 및 법익 균형성 요건을 충족하지 못한다.

○ 심판대상조항은 과잉금지원칙에 위배되어 피보호자의 신체의 자유를 침해한다.

적법절차원칙 위반 여부

○ 출입국관리법상의 외국인 보호는 외국인의 신체의 자유를 박탈하므로, 객관적·중립적 지위에 있는 자가 인신구속의 타당성을 심사할 수 있어야 한다. 그런데 보호결정을 하는 지방출입국·외국인관서의 장(이하 ‘소장 등’)은 출입국관리공무원이 속한 동일한 집행기관 내부의 상급자에 불과하여 기관이 분리되어 있다고 볼 수 없고, 그 밖에 사법부 등 외부기관이 관여할 여지가 전혀 없으므로, 객관적·중립적 기관에 의한 절차적 통제가 이루어진다고 보기 어렵다.

○ 법무부장관은 보호명령을 발령·집행하는 행정청의 관리감독청에 불과하므로, 이의신청이나 보호기간 연장에 대한 법무부장관의 심사 및 판단은 보호의 적법성을 담보하기 위한 통제절차로서의 의미를 갖는다고 보기 어렵다. 행정소송 등 일반적·사후적인 수단으로는 외국인의 신체의 자유를 보장하기에 미흡하다.

○ 출입국관리법 등 관련 법령에 의할 때 보호명령을 받는 자가 자신에게 유리한 진술을 하거나 의견을 제출할 수 있는 기회가 전혀 없다.

○ 따라서 심판대상조항은 헌법상 적법절차원칙에 위반된다.

 

□ 결정의 의의

○ 헌법재판소는 2016. 4. 28. 심판대상조항과 사실상 동일한 내용을 규정하고 있던 구 출입국관리법(2010. 5. 14. 법률 제10282호로 개정되고, 2014. 3. 18. 법률 제12421호로 개정되기 전의 것) 제63조 제1항의 위헌 여부가 문제된 사건에서, 재판관 5(각하) : 4(위헌)의 의견으로 각하결정을 하였다(2013헌바196).

○ 위 선례의 다수의견(5인)은, 위 사건 청구인(난민신청자)이 위 심판청구를 제기한 후 제기한 난민불인정처분 취소소송에서 취소판결이 확정되어 보호가 해제됨에 따라, 보호명령의 취소를 구하는 당해사건은 소의 이익이 없어 부적법하게 되었고, 따라서 위 조항의 위헌 여부에 따라 재판 내용이 달라지지 아니하므로 재판의 전제성을 갖추지 못하여 심판청구가 부적법하다고 하였다.

○ 선례의 반대의견(4인)은, 헌법적 해명의 필요성 및 기본권침해의 반복 가능성이 있어 본안에 나아가 판단하여야 한다고 하면서, 위 조항이 과잉금지원칙에 위배되어 신체의 자유를 침해하고 적법절차원칙에 위배된다고 하였다. 한편 다수의견에 대한 보충의견(2인)은, 위 심판청구가 재판의 전제성이 없어 각하되어야 한다고 하면서도, 다만 본안에 나아가 판단한다면 위 조항이 과잉금지원칙이나 적법절차원칙에 위배되지 않는다고 하였다.

○ 이 사건의 경우 당해 사건의 원고 김○선이 제1심 재판 진행 중 집행정지를 신청하였고 그 신청이 인용되어 현재 보호명령 집행이 정지되어 있기는 하나, 보호가 확정적으로 해제되지 않았다는 점에서 위 선례의 사실관계와 차이가 있다. 이에 따라 이번 결정에서는 재판의 전제성을 인정하여 본격적으로 심판대상조항에 대한 본안판단을 하였다.

○ 심판대상조항에 대하여 재판관 4인은 합헌의견이고, 재판관 5인은 위헌의견으로, 비록 위헌의견에 찬성한 재판관이 다수이지만 위헌결정을 위한 심판정족수(6인)에는 이르지 못하여 위헌결정을 할 수 없으므로 합헌 결정이 내려졌다.

 

본문 : 헌법재판소

https://ecourt.ccourt.go.kr/coelec/websquare/websquare.html?w2xPath=/ui/coelec/dta/casesrch/EP4100_M01.xml&eventno=2017헌가29

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